«… na presente situação da comunidade sociopolítica, o estado de crise é o seu estado natural» (Poirier)

1. INTRODUÇÃO

Etimologicamente o termo crise deriva do grego “krisis”, relacionado com a medicina, significando então a existência de uma situação crítica, cuja deterioração poderia resultar na morte. Tal como nas “novas guerras”, nas “novas ameaças”, na redefinição do conceito de segurança, na estratégia, constata-se a aplicação do termo crise em situações novas ou, pelo menos, diferentes daquelas a que normalmente se referia o conceito, que eram no espectro conflitual entre Estados e na ameaça de guerra. Efectivamente, na actualidade, tem-se assistido à aplicação do termo em vários âmbitos, associado a diversos fenómenos[2].

A investigação académica e científica sobre crises é uma prática relativamente recente. Os estudos assumiram uma maior profundidade durante a Guerra-fria, em particular, a partir de um acontecimento que foi seguido com ansiedade por todo o mundo: a crise dos mísseis de Cuba, em 1962, relacionada com a tentativa de instalação de mísseis nucleares soviéticos nessa ilha.

Com a crise dos mísseis de Cuba, ficou claro aos olhos do mundo que os custos de uma guerra nuclear eram insuportáveis e que os mais legítimos objectivos não justificavam a violência extrema e a possível destruição da humanidade. Por outro lado, o conflito era inevitável, em virtude do choque de interesses em jogo, não parecendo por isso possível anular as estratégias de coacção associadas à vontade e poder das Nações. Importava, pois, explorar ferramentas lógicas para auxílio dos decisores políticos e criar fundamentação para o levantamento de instituições que procurassem salvar a humanidade da ameaça do holocausto nuclear. Ficou célebre a frase do então secretário de defesa norte-americano Robert McNamara, proferida no rescaldo da crise, que “there is no longer any such thing as strategy, only crisis management” e que sugeria o resumo das problemáticas da Estratégia no campo da gestão de crises, o que conduziu também a uma necessidade de investigar estas questões.

O estudo e investigação sobre as crises a partir deste acontecimento são férteis. As principais investigações centraram-se na procura dos motivos pelos quais, em algumas ocasiões, as crises conduziam a situações de guerra (principalmente no âmbito da chamada “escola americana” de índole realista), enquanto noutras estas situações eram resolvidas de forma pacífica (mais no âmbito das correntes liberais).

No âmbito da estratégia, e em abono da harmonização conceptual, interessa dividir o campo de análise sobre crises em duas grandes áreas: no âmbito daquilo a que chamam “crises internacionais”[3], e as crises, chamadas sub-estratégicas, relacionadas com acontecimentos potencialmente danosos fisicamente, resultantes de actividades humanas ou fenómenos naturais, que possam causar a perda de vidas humanas, rupturas económicas e sociais, degradação ambiental, etc., que acabam também por ter repercussões políticas importantes e são susceptíveis de provocar situações geradoras de alguma tensão.

No âmbito das crises internacionais, há variadíssimas publicações e estudos sobre a temática, sendo de realçar o importante clássico de Glenn Snyder e Paul Diesing, Conflict Among Nations: Bargaining Decision Making and System Structure in International Crises (1978), uma obra com óptimas sínteses sobre teorias do sistema internacional, particularmente no âmbito das relações conflituais, da negociação e das tomadas de decisão internas. São ainda de realçar os estudos feitos pelos General Loureiro dos Santos (Incursões no domínio da estratégia, 1983)[4] e do General Valença Pinto (Notas sobre a teoria das crises, 1987)[5].

No âmbito de presente artigo e no actual contexto estratégico, interessam particularmente as crises, chamadas sub-estratégicas, por serem aquelas que têm acontecido com maior frequência e afectado a qualidade de vidas das populações, suscitando respostas por parte dos Estados e organizações internacionais cada vez mais eficazes e coordenadas, obrigando a repensar e/ou criar sistemas de gestão de crises.

2. DAS DIMENSÕES E DOS CONCEITOS DE CRISE

Apesar do seu carácter subjectivo, é útil e largamente aceite, que as dimensões centrais que caracterizam o fenómeno das actuais crises são[6]:

É interessante constatar que as dimensões atrás referidas estão, de uma forma geral, inseridas nos diversos conceitos de crise adoptados por diferentes actores, sejam Estados ou OI. Naturalmente, que a definição do conceito de crise é importante, pois ao comportar em si mesmo a essência do fenómeno a tratar, clarifica, orienta e delimita (ao nível de meios, procedimentos, sistemas envolvidos, tomada de decisão, planos, etc.) o que deve ser feito para a sua correcta gestão.

2.1. AO NÍVEL DA OTAN E DA EU

O Generic Crisis Management Handbook, da OTAN, refere que uma crise pode ser entendida, entre outras possíveis definições, como “uma situação nacional ou internacional em que há uma ameaça a valores, interesses ou objectivos prioritários das partes envolvidas”. No entanto, aí é referido que não há uma definição de crise acordada a nível internacional ou da OTAN[7].

Na OTAN, é considerado que as crises podem ser políticas, militares ou humanitárias, podendo ser causadas por conflitos armados ou políticos, incidentes tecnológicos ou desastres naturais. A maneira de lidar com uma crise depende da sua natureza, dimensão e gravidade. Nalguns casos, as crises podem ser prevenidas através da diplomacia ou de outras medidas, enquanto outros exigem medidas mais robustas, como a acção militar. Dependendo da natureza da crise, diferentes tipos de operações de gestão de crises podem ser levadas a cabo: crises no âmbito da defesa colectiva (art.º 5); operações de resposta a crises (CRO); e operações de desastres naturais, tecnológicos ou humanitários.

No AAP-6 (NATO Glossary of terms and definitions, 2009) é definido que gestão de crises é o conjunto de acções coordenadas tomadas para minimizar as crises, evitar o seu agravamento para um conflito armado e conter eventuais hostilidades. Para responder com eficácia às diferentes crises, existe o NATO Crisis Response System (NCRS)[8], cuja finalidade é proporcionar a necessária preparação e apoio para a prevenção de crises e de conflitos e para a gestão de crises no espectro de operações de art.º 5º e não-art.º 5º.

A União Europeia pretende ter uma aproximação coerente e integrada (com componente civil e militar) à vasta problemática das crises, quer no âmbito interno, que no âmbito externo. Ao nível externo, tem procurado desenvolver políticas e instrumentos (objectivos humanitários, de estabilização, de reconstrução e de desenvolvimento sustentável, cooperação económica e direitos fundamentais), que permitam o seu envolvimento nas várias fases das crises, nomeadamente, na prevenção, na reabilitação pós-crise e na reconstrução. Realçam-se as missões de Petersberg, que fazem parte integrante da política comum de segurança e de defesa (missões humanitárias ou de evacuação dos cidadãos nacionais; missões de manutenção da paz; missões de forças de combate para a gestão das crises, incluindo operações de restabelecimento da paz).

Na Decisão 2008/617/JAI DO CONSELHO[9] de 23 de Junho de 2008, uma «situação de crise», é definida explicitamente como “qualquer situação em que as autoridades competentes de um Estado-Membro tenham motivos razoáveis para crer que existe uma infracção penal que apresenta uma ameaça física grave e directa para pessoas, bens patrimoniais, infra-estruturas ou instituições nesse Estado-Membro, em particular as situações (…), relativa à luta contra o terrorismo”. Contudo, esta definição clara do conceito de crise reporta-se ao âmbito do 3.º pilar[10] do Tratado da União Europeia (consagrado à cooperação judicial e policial em matéria penal).

Existem ainda, ou encontram-se em fase de análise e desenvolvimento, numerosos mecanismos para lidar com diversos fenómenos a que se chamam situações de crise, como por exemplo, o Instrumento de Estabilidade, o Mecanismo Comunitário de Protecção Civil – para uma multiplicidade de catástrofes, tanto dentro como fora da EU – ou o desenvolvimento de um sistema de alerta rápido geral denominado «Argus».

2.2. AO NÍVEL DOS EUA E DE ESPANHA

Nos EUA, no DOD Dictionary of Military and Associated Terms (Oct09) uma crise é definida como um “incidente ou situação que envolva uma ameaça para uma nação, seus territórios, cidadãos, forças militares, bens ou interesses vitais, que se desenvolve rapidamente e cria uma condição de tal importância diplomática, económica, política ou militar que é considerado o empenhamento de forças militares e de recursos por forma a atingir os objectivos nacionais”.

Em Espanha, existe um Sistema Nacional de Condução de Crises. A condução ou gestão de crises compreende as acções necessárias para o controle e direcção do desenvolvimento das crises. Estas acções incluem: a aquisição de informação e avaliação (crise ou não crise); a análise da situação; a definição de objectivos; o desenvolvimento de modalidades de acção e sua comparação; a implementação da escolha; e a avaliação dos resultados. As situações de crise consideradas são as seguintes:

É interessante realçar a existência de uma Unidade Militar de Emergências (UME), cujo início e fim da sua intervenção em situações de crise é notificada pelo Ministério de Defesa, no Centro Nacional de Gestão de Crises. Esta Unidade Militar intervém se ocorrer alguma das seguintes emergências, com carácter grave: com origem nos riscos naturais (inundações, terramotos, deslizamentos de terra, excesso de neve e outros fenómenos de grande magnitude); incêndios florestais; decorrentes de riscos tecnológicos (NBQR); resultantes de ataques terroristas ou actos violentos e ilegais (incluindo contra infra-estruturas críticas, perigosas ou com agentes NBQR); poluição ambiental; qualquer outra que o Primeiro-Ministro decida.

2.2. AO NÍVEL DE PORTUGAL

O DL n.º 173/2004, de 21 de Julho, criou Sistema Nacional de Gestão de Crises, o qual visava, à semelhança do actual sistema espanhol de gestão de crises, organizar os meios existentes, por forma a apoiar o Primeiro-Ministro no processo de tomada de decisão, no quadro da acção governativa, na gestão de situações de crise. O referido diploma situava a crise entre a normalidade e a guerra, o que apelava para a urgência de decisões e de acções imediatas, e a aplicação de meios adequados de resposta, no sentido do restabelecimento da situação anterior, ou da salvaguarda dos interesses postos em causa.

Com a publicação da Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto, que aprova a Lei de Segurança Interna, é revogado o atrás citado DL n.º 173/2004, e toda a disciplina relativa ao Sistema Nacional de Gestão de Crises e, implicitamente, o conceito de crise aí referido. Nalguns diplomas[11], existem referências a situações de crises, nunca as caracterizando adequadamente[12].

De facto, aparentemente, não existe em Portugal uma “definição oficial”[13] de crise. No entanto, como a Decisão 2008/617/JAI DO CONSELHO, atrás referida, vincula directamente os Estados da EU e, como existe pelo menos um dever de interpretação do direito nacional em conformidade com o direito da União, verificando-se uma lacuna do direito português sobre a noção relevante de situação de crise, estamos em crer que se impõe o entendimento sobre a aplicação interna e directa desta noção, suportada em termos constitucionais pelo artigo 8º, nº 3 e 4 da Constituição portuguesa.

3. CONCLUSÃO

No actual contexto de segurança, onde o próprio conceito de segurança tradicional (político-militar) é hoje alargado a novas dimensões (humana, ambiental e energética, etc.), e onde é difícil distinguir entre o que são riscos e ameaças internas externas, parece fundamental utilizar eficazmente todos os instrumentos ao dispor dos Estados e OI (diplomáticos, militares, civis, económicos, informacionais, etc.) para lidar da melhor forma com estas “novas crises”, que, como atrás se referiu, poderão ser despoletadas por diversos agentes de natureza política (v.g. terrorismo), económica (v.g. interrupção de fluxos energéticos, terrestres, marítimos ou aéreos) ambientais (v.g. catástrofes naturais), tecnológicos (v.g., no âmbito do ciberespaço ou da indústria química) etc.

Tal como acontece noutros países e OI, parece pois vantajoso definir os contornos daquilo a que se chamam situações de crise, bem como construir um sistema eficaz para a sua gestão e/ou condução. Entre outras vantagens, elencamos as seguintes:

Em boa verdade, as crises são inevitáveis, sobrando as questões “quando”, “de que dimensão” e “de que natureza”. Para responder da melhor forma a situações de verdadeira crise, não serve a “intuição como forma de análise e o improviso como atitude”, nem chega a boa vontade para cooperar… Os riscos poderão ser enormes. É realmente necessário um conceito claro, que delimite o fenómeno, e um sistema de gestão eficaz, que maximize a eficiência da resposta e minimize os efeitos nefastos de uma qualquer “verdadeira situação de crise”.

[1] Professor da Área de Ensino de Estratégia do IESM.

[2] Tais como, rotura financeira (crise financeira), desequilíbrio económico-social (crise económico-social), insuficiência alimentar (crise alimentar), desastre ambiental (crise ambiental), drama Humanitário (crise humanitária), problemas relacionados com a governação política (crises políticas), e mesmo a outros fenómenos como “crise de resultados”, “crise de identidade europeia”, etc…

[3] Principalmente de carácter político. Há também autores que englobam a chamada “crise política interna” nesta classificação, devido à ligação estreita entre política interna e externa (como por exemplo os acontecimentos da Primavera de Praga, em 1968, em que reformas internas anti-comunistas provocaram a intervenção de forças do Pacto de Varsóvia).

[4] Onde se refere que nos encontramos perante uma crise internacional quando se verifica uma perturbação no fluir normal das relações entre dois ou mais actores da cena internacional, com uma alta probabilidade de emprego da força (no sentido de ocorrência de guerra).

[5] Onde se define crise internacional como uma sequência de interacções entre dois ou mais Estados, em conflito intenso, perto da iminência da guerra, porém com a percepção do perigo que representa uma elevada probabilidade de guerra.

[6] Adaptado de “Subsídios para uma Teoria das Crises Políticas”. Mendes (s.d.).

[7] Na NATO School, no âmbito do NATO Crisis Management Course, foi também apresentada uma outra definição de crise: “alteração situacional no ambiente externo ou interno, que cria uma ameaça percebida a valores, interesses ou objectivos prioritários de uma ou mais partes, e para as quais uma resposta é considerada necessária, incluindo a possibilidade de utilizar a força militar".

[8] Que tem como principais componentes: Preventive Options, Crisis Response Measures, Counter Surprise, Counter Agression e NATO Security Alert States (NATO Crisis Response System Manual, 2007).

[9] Relativa à melhoria da cooperação entre as unidades especiais de intervenção dos Estados-Membros da União Europeia em situações de crise.

[10] Como é sabido, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, foi abolida a estrutura em pilares. Os três pilares da UE eram: o comunitário, do qual faziam parte a Comunidade Europeia, a EURATOM e, até 2002, a CECA; o pilar dedicado à política externa e de segurança; e o pilar dedicado à cooperação em matéria penal.

[11] Na já referida Lei de Segurança Interna; no DR n.º 86/2007, que articula a acção de diversas entidades nos espaços marítimos e que cria o Centro Nacional Coordenador Marítimo; nas leis no âmbito do planeamento civil de emergência; no Conceito Estratégico de Defesa Nacional, etc.

[12] De facto, em Portugal, no âmbito político e doutrinário, o termo crise caracteriza-se por assinalável polissemia, tal como refere o Almirante Silva Carreira.

[13] Existia uma definição de crise, do Conselho Nacional de Planeamento Civil de Emergência, que a caracterizava como uma “situação anormal, decorrente de uma ocorrência grave ou de um conflito de interesses, em que pelo menos uma das partes lhe confere carácter de essencialidade, perante a qual a sociedade reconhece um perigo, um risco ou uma ameaça comum a interesses nacionais, muito importantes ou vitais. O espectro de incidência varia entre desastres e/ou acidentes naturais, que se constituem como anormalidade grave e uma situação estratégica de risco, decorrente de um aumento da tensão internacional, que perturba o fluir normal das relações entre actores naquele âmbito e, na qual, passa a existir uma alta probabilidade de emprego da coacção militar” (www.cnpce.gov.pt/definicoes.html; consultado em 02Mar09).