Visto, em breve síntese, o panorama internacional, num primeiro tempo, post guerra-fria, e, num segundo tempo, post 11 de Setembro de 1991, será curial evidenciar a reacção do País nesses períodos, como ponto de partida para um ensaio de contextualização, resumida que seja, do modo e da forma como as políticas públicas, independentemente da sua base ideológica, têm vindo a responder aos desafios por eles despertados.

Os dividendos da paz

O fim da guerra-fria, a proclamação do Fim da História e o ideal dos dividendos da paz despertaram um pouco por todo o lado inequívocos sentimentos de esperança de uma paz duradoura. Esta esperança, associada à percepção de que a ameaça efectivamente se esvanecia, não tardariam a estimular mesmo, a breve trecho, a redução de orçamentos e despesas militares na generalidade dos países da OTAN. [2] Paralelamente, surgiriam perguntas como “Não será altura também de, sem prejuízo da sua reserva de capacidade militar, passarem as Forças Armadas a dedicar mais atenção a tarefas de utilidade pública?”

As circunstâncias, remetendo as Forças Armadas para um mais baixo perfil, sugeriam efectivamente a sua utilização em prole de uma maior e mais consistente ajuda ao desenvolvimento das funções sociais, das nações mais carenciadas. Portugal não ficou, obviamente, indiferente a esta nova maneira de sentir, e de estar.

Reflexo da alteração da maneira de sentir, em 1991, no seio da Aliança, foi também a reavaliação, levada a cabo, da importância das expressões económica e política do poder nacional face à da expressão militar, no quadro do delineamento de outras formas de buscar a segurança, conforme se veria, embora a indissociabilidade daquelas vertentes do poder jamais tivesse sido posta em causa.

Tratava-se, designadamente, de encarar a segurança pondo a tónica na acção preventiva, onde quer que a instabilidade se manifestasse, em ordem a que não se constituísse em fonte de conflito contaminadora de regiões contíguas à de origem, e a outras, e outras. Portugal também aqui não se podia alhear da alteração, em curso, das regras do jogo internacional. A afirmação de que o isolacionismo não será, para nós portugueses um conceito operativo é, neste contexto, muito apropriada e pertinente. De facto Portugal não se quedou expectante perante as mudanças ocorridas na sequência  da implosão ocorrida a Leste.

Marcando o início dos reajustamentos consequentes, o XII Governo Constitucional assumiu como bandeira da modernidade e da mudança a conhecida política dos 3 R’s – Reestruturar, Reorganizar e Redimensionar. Os anos de 1992, 1993 e 1994 foram aliás, neste particular, bastante profícuos em alterações. Naquele período, e promulgada que fora já, a Lei Orgânica de Bases de Organização das Forças Armadas (LOBOFA)[3], aprovaram-se a maioria das novas Leis Orgânicas dos Ramos das Forças Armadas, do Estado-Maior-General das Forças Armadas (EMGFA) e do Ministério da Defesa Nacional e os novos Quadros globais de pessoal militar, e isto para referir apenas algumas das acções legislativas tidas por mais importantes.

Menos forças melhores forças

Menos forças melhores forças passou a constituir-se em bandeira da mudança que daí em diante impulsionaria a aprovação de novas políticas públicas para a área da defesa militar.

A nota justificativa da 2ª Lei de Programação Militar (LPM) acolheu o mote, assumindo-o mesmo como objectivo, de certo modo à semelhança do que se passava em outros países. Sucede, porém, que nestes países tomados como referência, a reestruturação significava tão-somente redução de efectivos, com concomitante redução da quantidade de material, já de si de qualidade, porque a preocupação constante com a sua modernização e substituição oportunas nunca os tinham deixado chegar à situação de obsoletos. Não era o caso português.

Tratava-se, pois, de um sinal inequívoco de uma vontade política firme de modernização do sector militar, assumida pelo próprio Ministro da Defesa Nacional, Dr. Fernando Nogueira. Nesse sentido afirmava que, politicamente, a modernização das Forças Armadas fora tida como um imperativo nacional. que substantivamente visava a introdução em Portugal da ideia “menos forças, melhores forças”. De notar que “menos forças melhores forças,” frequentemente repetido, logrou recolher rara unanimidade. Reforçava a ideia do imperativo, o cada vez maior atraso estrutural e tecnológico relativamente aos países do espaço europeu onde nos integramos. “Portugal teria que fazer investimentos que outros já fizeram há muito”.

Uma incursão nos Programas dos Governos e a repescagem de alguns dos discursos proferidos pelos principais responsáveis[4],[5] permite constatar a existência de factores de constância nas políticas de Defesa Nacional. Certas ideias-força mantêm-se, evidenciando uma quase completa identidade de pontos de vista, fazendo-se jus ao princípio salutar de que a política de defesa nacional, pela sua própria natureza e pela perenidade de alguns dos seus objectivos, se apresenta como factor de convergência, da maior relevância, entre partidos políticos que foram, ou são Governo.

E é por essa razão que o XIII Governo Constitucional, de base ideológica diferente do anterior, não deixa de prosseguir e dar continuidade ao grande objectivo do redimensionamento militar e da redução de custos. O intuito é torná-la uma força “reduzida, mas credível, com alto grau de eficiência e flexibilidade, capaz de desencorajar a agressão, de permitir o restabelecimento da paz em caso de conflito e a satisfação dos compromissos internacionais”.

Estamos assim perante uma alteração de modelo de Forças Armadas, autêntico novo paradigma de racionalidade e equilíbrio, que é desejado, e que doravante se constituirá em grande desígnio e desiderato político. Neste sentido a prioridade vai para o processo de reavaliação do Sistema de Forças Nacional – novo sinal inequívoco de empenhamento na alteração de paradigma – requerendo trabalho de fundo a desenvolver com pragmatismo e objectividade.

A evolução dos conceitos e o conhecimento estruturado

Reflectindo igualmente alteração de mentalidades, a que não era estranho um maior contacto com as estruturas internacionais de defesa por parte de sectores influentes da nossa governação, começou a ganhar finalmente impacto a ideia de que, face aos desenvolvimentos da tecnologia, à nova maneira de estar no mundo, etc. a defesa do País não se poderia confinar aos estritos limites das fronteiras físicas do território nacional. A localização das fronteiras da soberania e da segurança[6], jogam-se, hoje, em regiões bem mais afastadas do Território Nacional e por isso precisam de ser entendidas segundo uma outra lógica de fronteira alargada e de desterritoralização da Defesa.

Em Portugal a reflexão em torno desta alteração de conceitos suscita diversas recomendações. Os dispositivos de força militar, para além das responsabilidades com a defesa da integridade do território e com a independência nacional – sua missão prioritária -, deveriam atender de se constituírem também como coadjuvantes da Diplomacia, apoiarem a política externa do Estado.

A adequação de toda a legislação estruturante da Defesa Nacional e das Forças Armadas a este novo quadro de empenhamento, foi precedida da fixação de bases metodológicas e de orientação política desejada. Em sequência, foi reajustado o projecto de Conceito Estratégico Militar (CEM) existente, preparando-o para aprovação final. Foram reavaliados mais, as Missões específicas das Forças Armadas (MIFA) e o Sistema de Forças Nacional (SFN). Precedendo este passo, as próprias Missões, em geral, foram relegitimadas, a nível constitucional. Procedeu-se, ainda, à revisão da 2ª LPM (93-97) e definiu-se uma nova Lei-quadro da própria programação militar, assim como se estabeleceu um referencial-guia para a 3ª LPM que entretanto teria que ser aprovada para vigorar no período 1998-2003.

O empenhamento concreto das Forças Armadas portuguesas, obviamente que não podia deixar de ser, também ele, redireccionado. Daí o início da sua participação em missões humanitárias e de paz, quer no âmbito da Aliança Atlântica, quer sob a égide da ONU, como é o caso do envolvimento português na Bósnia, no Kosovo e em Timor-leste. Estas acções, constituindo-se em contributos do País para a segurança colectiva, resultaram também em prestígio e credibilidade granjeados para a sua própria diplomacia preventiva, valorização importantíssima para eventuais outras intervenções em situações onde Portugal tenha igualmente interesses próprios a defender e a preservar.

O maior determinante das alterações que têm vindo a ser referenciadas, como já foi dito, deveu-se à própria alteração da natureza da ameaça. O “bom velho inimigo” que resultava do antagonismo entre blocos, deixara de existir. As ameaças tornar-se-iam mais “imprevisíveis” e transnacionais, sobretudo difusas e mais diluídas. São ameaças sem rosto, que vão desde o crime organizado à afirmação dos fundamentalismos de base integrista, aos nacionalismos agressivos, às máfias ligadas ao tráfego de droga, de armamento e até de materiais nucleares.

Este quadro de situação obriga o País a diversificar meios autónomos de resposta, mantendo, ao mesmo tempo, a solidariedade do sistema de Alianças de que o País faz parte, numa óptica de segurança colectiva, ou mesmo de segurança cooperativa. Acresce que uma forma de Portugal valorizar, também aqui, a sua presença, é assumir uma postura pró activa nos processos de transformação em curso, designadamente no âmbito da OTAN ou da União Europeia (EU). Com o mesmo espírito, terá aceite participar com meios, em operações humanitárias e de gestão de crises (Afeganistão, Congo e Líbano), numa perspectiva racional de dupla utilização desses mesmos meios.

Sintetizando: o novo quadro de ameaças torna cada vez mais relevante a cooperação internacional e a indispensabilidade de se readequar o aparelho militar, sem prejuízo, sempre, do imperativo da reserva de autonomia na defesa e preservação de interesses próprios de cada país.

Com o 11de SET todas estas questões ganharam novo relevo. Invoca-se sobretudo o papel que a UE acabou por desempenhar em torno dos acontecimentos, por de algum modo desenquadrado da posição de apoio manifesto inicialmente assumida. Tudo porque no plano militar a União Europeia é no geral, militarmente débil, não obstante relevantes excepções de alguns dos seus membros, aqueles que “ainda têm forças armadas – condição sine qua non para se ter credibilidade política”[7]. Perguntar-se-á nesta altura que papel assumiu Portugal na sequência do 11 de SET?

Portugal e o 11 de Setembro

“Portugal empenhou-se neste combate com consciência plena da prioridade da luta contra o terrorismo internacional, dos seus deveres como membro da UE e da OTAN e dos seus interesses de segurança nacional. Os nossos esforços inserem-se porém num quadro de articulação entre os sistemas de segurança internacionais em que estamos integrados e, paralelamente, no reforço do processo de integração europeia,”afirmou o então Presidente da República.[8]

É preciso dizer que o Dr. Jorge Sampaio vinha mostrando, praticamente desde 1999, já, sinais de profunda preocupação quanto ao estado em que se encontrava o processo de modernização e reequipamento das Forças Armadas que considerava imprescindível levar a efeito com profundidade, gradual, mas firme nos propósitos. Tudo indiciava alguma tensão, equívocos e até certa crispação nas relações político-militares a que os media davam eco e aludiam com alguma frequência e cabal minúcia.

As preocupações por parte do Presidente levaram-no mesmo a instar a Assembleia da República a assumir um maior envolvimento na preparação de legislação no domínio da segurança interna e a dar carácter de urgência ao processo de racionalização e reestruturação das Forças Armadas e ao regime regulador das “situações de crise. Na esteira dessas preocupações considerava ainda necessário (i) reflectir sobre as suas próprias funções e competências enquanto Comandante Supremo das Forças Armadas, (ii) rever as concepções de Segurança interna e externa, e de Defesa Nacional, identificando eventuais repercussões nas missões das Forças Armadas, no sistema de forças e no dispositivo. Precisando um pouco melhor esta sua ideia o Presidente considerava mesmo que “as nossas Forças Armadas não deverão ser a resultante de um exercício simples de redução do Sistema de Forças existente, mas antes um novo Sistema de Forças, feito e construído a pensar nas missões, em função das novas ameaças, com a dimensão humana e as capacidades operacionais adequadas ao cumprimento das finalidades constantes da Constituição e da Lei”. E o que foi feito desde essa data?

Foi aprovado em 2002 um novo Sistema de Autoridade Marítima assim como toda a documentação estruturante da Defesa Nacional e das Forças Armadas. O CEDN foi confirmado, no mesmo ano, o CEM aprovado, em 2003, as MIFA e a Componente operacional do SFN definidas, em 2004; em 2005, foram aprovadas uma nova LPM e definida a componente fixa do SFN. Estes apenas alguns dos documentos mais relevantes, aqueles que, porventura, virão a estar mais relacionados com os domínios temáticos que, no âmbito da metodologia estabelecida, ainda não foram tratados.

Desta forma se conclui, por ora, a deambulação inspirada pelo título apresentado. Cabe entrar proximamente no capítulo da “Organização”, começando pelo SFN tido como a grande referência de toda a Organização-Forças Armadas e seu elemento estruturante por excelência.

[1] Vice-almirante na Reserva.

[2]  Branco. Castelo, General da FAP, ao tempo, Director do Colégio de Defesa da OTAN, em Roma, “Colóquio Parlamentar”. AR. Lisboa. 1991.

[3] Lei nº 111/91, de 29 de Agosto.

[4] Nogueira. Fernando, “Defesa Nacional. Uma Política para 4 anos”, Série Opúsculos, MDN, Lisboa, 1993,1994.

[5] Vitorino. António. “Opções de Política de Defesa Nacional”. MDN. Lisboa. 1998.

[6] Ver “Fronteiras: do Império à União Europeia”, in Adriano Moreira, “Estudos da Conjuntura Internacional”, Dom Quixote, Lisboa, 2000.

[7]  Pereira. José Pacheco, “Levantados do chão”, Jornal Público. 08.11.01.

[8] Discurso proferido pelo PR, Dr. Jorge Sampaio, na Sessão Solene de abertura do ano académico 2001/02, no IDN.